Samtalen i politikens offentliga finrum – här är reglerna om hur man yttrar sig snävare!

21 november 2016

Just nu har ett fall med förgrovat språk i politiken aktualiserats. Hur ser reglerna ut när det gäller politikens finrum, där man väl vill sätta en ribba?

I den offentliga diskussionen är det den grundlagsskyddade yttrandefriheten som gäller i fråga om vad som sägs och de uttryckssätt som väljs. Denna frihet är inte obegränsad. Ett yttrande får inte innefatta vissa brott, bl. a. hets mot folkgrupp, olaga hot, förtal eller förolämpning. Det gäller i olika offentliga sammanhang också t.ex. för riksdagsledamöterna i riksdagens kammare och när kommunalfullmäktige sammanträder.

För möjligheter att ingripa mot riksdagsledamöter finns det dock särskilda skyddsregler i regeringsformen när det gäller att väcka talan mot dem (4 kap. 12 §). Ett visst begränsat immunitetsskydd för dem ska ge ett värn i orostider till förmån för oss alla. Jag går inte närmare in på det.

I rättspraxis om de enskilda fallen om brott dras sedan den närmare gränsen mot det förbjudna. Utanför det brottsliga området gäller yttrandefrihet.

Men samtidigt är det faktiskt så att just när politikerna talar i riksdagens kammare – politikens offentliga finrum – då har gränsen för vad som är tillåtet att säga dragits litet snävare! Och det finns särskilda ordningsregler för debatten!

Riksdagen har som lagstiftare lagt fast dessa regler. I riksdagsordningen, som inte är en grundlag men väl en ”semikonstitutionell” lag på särskild nivå, finns en bestämmelse om begränsningar i yttrandefriheten och om ordningsregler (6 kap. 16 §).

Där sägs att den riksdagsledamot som har ordet ska begränsa sitt anförande till det ämne som behandlas. Om någon bryter mot bestämmelsen och inte rättar sig efter talmannens påpekande, får talmannen ta ordet från honom eller henne under den pågående överläggningen. Vidare slås fast att ingen får vid ett sammanträde uttala sig nedlåtande om någon annan eller använda personligen förolämpande uttryck eller i övrigt i ord eller handling uppträda på ett sätt som strider mot god ordning.

Reglerna är tänkta att bilda ett skydd mot att enskilda blir föremål för kränkande uppmärksamhet som följd av kammardiskussionerna (prop. 1973:90 s. 527 f.). Jag antar att detta skydd för ”någon annan” inte minst tar sikte på tredje man, dvs. vanliga medborgare som ju inte kan replikera i riksdagens kammare. Men vi får ju också tänka på att en inte närvarande riksdagsledamot inte kan försvara sig i debatten.

Det är värt att uppmärksamma att när det gäller riksdagsledamöters uppträdande och yttranden i kammaren går denna bestämmelse utöver brottsbalken där ju bestämmelser om bl.a. förolämpningsbrottet finns. Här vill man uttrycka något mera. Man har gett talmannen en särskild roll som bedömare om var gränserna går. B

estämmelsen i riksdagsordningen togs upp i betänkandet Medborgerliga fri- och rättigheter (SOU 1975:75) där det ansågs att bestämmelsen, handlade dels om ordningsfrågor (till den del stadgandet gäller yttranden som strider mot god ordning eller som inte avser det behandlade ämnet), dels var yttrandefrihetsbegränsade. Här sker alltså en yttrandefrihetsbegränsning som går längre än brottsbalkens regler! Det finns nämligen enligt regeringsformen (2 kap. 23 §) en möjlighet att införa yttrandefrihetsbegränsande lagbestämmelser om ändamålet gäller ”enskilds anseende”.

Det är precis det som lagstiftaren har gjort i riksdagsordningsbestämmelsen när där skrivs om nedlåtande uttalanden och förolämpande uttryck (i den mån de senare inte skulle ses som brottsliga för då gäller ju brottsbalken).

Jag vill till sist nämna att det för debatterna i kommunalfullmäktige inte finns någon motsvarande yttrandefrihetsbegränsande regel (jfr ordningsregeln i 5 kap 39 §). Kanske dags att se över kommunallagen på den här punkten?

– – –

För den som vill läsa mer om de här frågorna hänvisar jag i första hand till det som skrivits just om detta i mitt utredningsbetänkande (SOU 2016:4) Politisk information i skolan s. 173 ff. och 248 ff. Betänkandet finns förstås på nätet.

Världens äldsta grundlag om tryckfriheten fyller 250 år – en svensk-finsk jubilar

28 oktober 2016

I Presshistorisk årsbok 2016 har jag skrivit en  artikel (läs här) inför den 2 december 2016. Då blir det 250 år sedan 1766 års tryckfrihetsförordning tillkom. Där uppfanns den kombinerade regleringen av tryckfrihet och offentlighetsprincipen och detta på som konstitutionell nivå! Den här detaljerade grundlagsregleringen som vi har här är fortfarande unik i världen. Artikeln fokuserar på en aspekt – en sorts symbios med början under 1800-talet mellan publicister och JO när det gäller utvecklingen av offentlighetsprincipen och meddelarskyddet. Idag har dessa regler steg för steg införts i TF men de utvecklades i praxis.

Riktlinjer och principer för politiska debatter i radio och tv

01 oktober 2016

Här ger jag en kort överblick i en aktuell och hett debatterad fråga: Vad gäller i fråga om public service-media, yttrandefriheten, debattordning, saklighet och demokratiparagrafen i sändningstillstånden? Texten tar egentligen särskilt sikte på egentliga valdebatter men har mer generell tillämplighet. Se särskilt vad som står om Sveriges Radios s.k. Public service-handbok om hur demokratifientliga inlägg ska bemötas i sändning!

Den text som följer är hämtad från arbetet i en utredning som jag ledde, se betänkandet (SOU 2016:4) Politisk information i skolan – ett led i demokratiuppdraget. I den utredningen gällde det politisk information, yttrandefrihet m.m. inom ramen för skolans motsvarande demokratiuppdrag som finns i skollagen och som i sin tur hämtats från regeringsformen och internationella konventioner om mänslilga rättigheter. Hela betänkandet finns förstås att ladda ned från nätet.

Riktlinjer och principer för politiska debatter i radio och tv

Radio- och tv-lagen (2010:696) innehåller en s.k. demokratibestämmelse för såväl tv som radio. I 5 kap. 1 § riktas ett allmänt krav mot leverantörer av medietjänster som tillhandahåller tv-sändning, beställ-tv eller sökbar text-tv. Kravet innebär att leverantörerna ska se till att programverksamheten som helhet präglas av det demokratiska statsskickets grundidéer och principen om alla människors lika värde och den enskilda människans frihet och värdighet. I 14 kap. 1 § finns en motsvarande bestämmelse för den som sänder ljudradio med tillstånd av regeringen.

I 4 och 10 kap. finns bestämmelser om tillståndskrav för att sända tv-sändningar, sökbar text-tv och ljudradio. Det är regeringen som enligt huvudregeln är tillståndsgivare om sändningsverksamheten finansieras med radio- och tv-avgift enligt lagen (1989:41) om finansiering av radio och TV i allmänhetens tjänst (se 4 kap. 3 § respektive 11 kap. 1 §).

Som exempel på innehållet i sådana tillstånd kan nämnas tillståndet för Sveriges Television AB att sända tv och sökbar text-tv (Regeringsbeslut 2013-12-19, Ku2013/2083/MFI (delvis), Ku2013/2310/MFI (delvis), Ku2013/2524/MFI). Där anges bl.a. att sändningsrätten ska utövas opartiskt och sakligt samt med beaktande av att en vidsträckt yttrandefrihet och informationsfrihet ska råda i tv (13 §). Här framgår vidare att SVT ska beakta programverksamhetens betydelse för den fria åsiktsbildningen och utrymme ska ges åt en mångfald av åsikter och meningsyttringar (6 §). SVT ska också enligt tillståndet meddela nyheter, stimulera till debatt, kommentera och belysa händelser och skeenden och därvid ge den allsidiga information som medborgarna behöver för att vara orienterade och ta ställning i samhälls- och kulturfrågor (8 §). Det nu sagda anges på motsvarande sätt i tillståndet för Sveriges Radio AB att sända ljudradio (6, 8 och 14 §§).

Sveriges Radio

I Sveriges Radios Public service-handbok (2014) behandlas bl.a. hur den politiska bevakningen ska ske t.ex. vid val eller folkomröstningar. Där anges följande riktlinjer (s. 43).

  • Småpartier och främlingsfientliga partier ska bevakas när det är nyhetsmässigt motiverat. Vi ska alltså inte avstå från nyhetsmässigt motiverad bevakning med hänvisning till deras storlek och budskap.
  • Deras politiska betydelse ska inte överdrivas. Tidigare valresultat eller opinionsmätningar kan vara en utgångspunkt när vi bedömer vilka vi ska bevaka för att väljarna ska kunna ta ställning.
  • Om någon i våra sändningar framför budskap som strider mot demokratiparagrafen, t.ex. rasistiska, sexistiska eller homofobiska åsikter, ska vi, om ingen annan medverkande gör det, bemöta budskapet eller på annat sätt ta avstånd från det. I de flesta fall räcker det med en normal, kritiskt granskande journalistik. Om någon i en direktsändning skulle framföra åsikter som skulle kunna bedömas som yttrandefrihetsbrottet hets mot folkgrupp – då ska det i så fall bemötas direkt. Den som har straffansvaret vid ett eventuellt yttrandefrihetsbrott är inte den som framfört åsikten utan ansvarig utgivare.

I handboken sägs också bl.a. följande (s. 41 f). Målet är att ge en så allsidig bevakning som möjligt av politiska skeenden så att publiken kan bilda sig en egen uppfattning i aktuella samhällsfrågor. Stora krav ställs på balansen i den politiska rapporteringen, särskilt i valtider. Detta krav gäller val till kommuner, landsting, regioner, riksdagen och EU-parlamentet samt kyrkoval och folkomröstningar. Det finns ingen begränsning för politikers medverkan i nyhets-, aktualitets- och samhällsprogram men redaktionerna uppmanas vara särskilt uppmärksamma på balanskravet. I övriga program ska i princip inte politiker framträda som experter, kåsörer, kulturdebattörer och dylikt under tre månader före ett val. Om undantag ska ske måste det föregås av ett beslut från ansvarig chef. Inför och under en valrörelse ska de som arbetar inom Sveriges Radio föra en diskussion om hur småpartier samt partier vars företrädare ger uttryck för budskap som kan beskrivas som främlingsfientliga eller rasistiska ska bedömas.

I handboken hänvisas vidare till demokratibestämmelsen. Härefter sägs att Sveriges Radio dock måste komma ihåg att även partier som står för åsikter som strider mot t.ex. principen om alla människors lika värde har rätt att kräva att få bemöta kritik som riktas mot partiet. Det betonas att det är ansvarig chef som avgör om ett parti ska få ha representanter med i traditionella valutfrågningar eller debattprogram. När det gäller traditionella valdebatter kan de partier som redan är representerade i valda församlingar ställa mer långtgående krav på medverkan än de partier som inte är det (s. 43).

Vidare understryks att uppgiften för Sveriges Radio är att granska makten. Eftersom politiska partier som styr i riksdag, landsting och kommuner har större möjlighet att driva igenom sin politik blir det ofta en övervikt för den styrande sidans förslag i nyhets-, aktualitets- och samhällsprogram. Sveriges Radio ska därför sträva efter att, när det är nyhetsmässigt motiverat, bereda plats också för förslag från andra partier än de som har makten (s. 43).

SVT

SVT har till utredningen uppgett att de har policyn att enbart partier som redan sitter i riksdagen bjuds in till slutdebatter inför riksdagsvalet. Det huvudsakliga skälet till detta är att slutdebatterna alltid innehåller en viktig ansvarsutkrävande del där partierna ställs till svars för frågor som gäller den föregående mandatperioden. Information och granskning av andra partier sker i stället i andra programformer än slutdebatten. Policyn hade vid riksdagsvalet år 2014 tillämpats i 23 år.

Samma princip gäller sedan år 2004 för slutdebatter inför val till EU-parlamentet. Det är alltså de partier som vid valtillfället sitter i parlamentet som bjuds in till slutdebatterna.

SVT har vidare uppgett att i praktiken gäller den policy som utvecklats inte bara slutdebatterna utan också de individuella partiledarutfrågningarna och andra stora ämnesdebatter inför riksdagsvalen.

Beslut från Granskningsnämnden för radio och tv

Granskningsnämnden för radio och tv är ett självständigt beslutande organ som finns inom Myndigheten för radio och tv. Nämndens uppgift är att pröva om innehållet i radio- och tv-program följer de regler som finns för sändningarna. Nedan återges några beslut där nämnden granskat sändningar där representanter från politiska partier deltagit utifrån kravet på opartiskhet.

I Granskningsnämndens beslut den 10 mars 1999 (SB 71/99, dnr 416/98-20 och 363/98-22) var bakgrunden bl.a. den att SVT hade sänt 19 valdueller á ca tio minuter i programmet Rapport Morgon. De olika partiernas medverkan hade fördelat sig så att företrädare för Socialdemokraterna deltog vid elva tillfällen, företrädare för Moderaterna vid nio tillfällen, företrädare för Vänsterpartiet och Folkpartiet vid fem tillfällen, företrädare för Centerpartiet och Kristdemokraterna vid tre tillfällen och företrädare för Miljöpartiet vid två tillfällen. Enligt SVT skedde urvalet av deltagare till debattserien utifrån nyhetsmässiga kriterier och med beaktande av att olika uppfattningar i såväl grundläggande ideologier som enskilda frågor skulle återspeglas.

Granskningsnämnden anförde inledningsvis att kraven i sändningstillståndet innebär enligt nämndens mening en skyldighet för SVT att ha en valbevakning som är av viss omfattning och som speglar de olika partiernas åsikter i viktiga frågor. Något krav på att alla partier ska behandlas helt likformigt kan dock inte ställas när det gäller valbevakning som helhet. Denna måste i stället till stor del kunna få göras utifrån nyhetsmässiga värderingar. Granskningsnämnden anförde vidare att i fråga om traditionella valdebatter gäller dock enligt Radionämndens tidigare praxis ett strängare krav på att urvalet av deltagare sker på ett sätt som inte missgynnar något parti. Denna praxis anslöt sig Granskningsnämnden till.

Nämnden konstaterade därefter att SVT tillämpat urvalskriterier som lett till en viss snedfördelning mellan partierna. Enbart den aktuella debattserien kunde dock inte läggas till grund för en bedömning av om något eller några partier missgynnats otillbörligt anförde nämnden. En sådan bedömning måste i stället enligt nämndens mening basera sig på nyhetsrapporteringen som helhet kring valet. Eftersom någon sådan närmare analys inte hade skett inom ramen för det aktuella ärendet saknade nämnden grund för slutsatsen att SVT:s rikssändningar inför valet stred mot kraven i sändningstillståndet.

I samma beslut prövade nämnden bl.a. också om programmet Nordnytts sändningar stred mot kraven i sändningstillståndet. Nordnytt hade bl.a. sänt sex halvtimmeslånga kommundebatter. De tillämpade urvalskriterierna ledde till att Folkpartiet, Miljöpartiet och Kristdemokraterna, trots att Folkpartiet fanns representerat i fem av kommunerna och de båda andra partierna i fyra av kommunerna, endast fick delta i en debatt vardera. Centerpartiet som hade representation i fem kommuner fick delta i två debatter och vissa lokala partier fick inte delta i någon debatt alls. Här menade Granskningsnämnden att SVT åsidosatt kraven på opartiskhet och allsidig information i sändningstillståndet genom ”att inte låta alla partier med representation i kommunfullmäktige delta i dessa debatter”.

Granskningsnämndens beslut den 18 mars 2003 (SB 157/03, dnr 865/02-21) rörde ett politiskt parti på regional nivå trots att ärendet gällde en rikstäckande sändning. Ärendet gällde närmare programserien Karavanen som SVT sände inför valet till riksdagen år 2002. Syftet med programmen var enligt SVT att belysa och debattera riksintressanta ämnen inför riksdagsvalet där problemställningarna tog avstamp i t.ex. lokala exempel på rikspolitiska frågor. I det program som var under Granskningsnämndens prövning låg fokus på vården där utgångspunkten togs från den rådande situationen i Västra Götaland. En debattpanel deltog som bestod av åtta personer där fem var regionalpolitiker och tre personer hade förankring på riksplanet. En anmälare kritiserade att samtliga partier som fanns representerade i regionfullmäktige hade bjudits in till debatten utom ett; Sjukvårdspartiet – Folkets Vilja.

Granskningsnämnden ansåg att programmet till stor del kom att få karaktären av en regional landstingsdebatt. Vissa rikspolitiska inslag förekom i programmet, men de utgjorde ett jämförelsematerial i förhållande till den förda politiken i Västra Götaland enligt nämnden. Genom att inte låta alla partier med representation i regionfull- mäktige delta i programmet hade SVT åsidosatt kravet på opartiskhet och allsidig information i sändningstillståndet. Att SVT haft viss bevakning av Sjukvårdspartiet – Folkets Vilja på regional nivå föranledde ingen annan bedömning.

I ett beslut från Granskningsnämnden den 27 oktober 2014 (dnr 14/01313 och 13149) prövades om debattprogram som Sveriges Radio och SVT sänt överensstämde med kravet på opartiskhet. För Sveriges Radios del gällde det en debatt inför EU-valet i Ekot och för SVT ett program som hette EU-val 2014: Slutdebatt. De politiska partier som hade bjudits in till såväl Ekots utfrågningar som deltagande till SVT:s slutdebatt var alla representerade i EU-parlamentet sedan det föregående valet. En anmälare anförde att Sverigedemokraterna utestängdes från debatterna trots att det var ett riksdagsparti och då Sverigedemokraterna i flera vid tillfället gjorda opinionsundersökningar framstått som Sveriges tredje största parti. Programmen kunde därför inte enligt anmälaren anses vara allsidiga.

Granskningsnämnden hänvisade inledningsvis till SVT:s och Sveriges Radios sändningstillstånd där det framgår att de ska utöva sändningsrätten opartiskt och med beaktande av att en vidsträckt yttrande- och informationsfrihet ska råda i televisionen respektive radion. Nämnden uttalade vidare att något krav på att alla politiska partier ska behandlas helt likformigt kan inte ställas, utan att denna bevakning till stor del måste kunna få göras utifrån nyhetsmässiga värderingar. Granskningsnämnden påminde också om att i fråga om traditionella valdebatter gäller dock enligt nämndens praxis ett strängare krav på att urvalet av deltagare sker på ett sätt som inte missgynnar något parti.

Nämnden konstaterade vidare att de aktuella slutdebatterna i SVT och Sveriges Radio hölls mellan företrädare för de partier som fanns representerade i Europaparlamentet. Nämnden anförde att det förhållandet att ett parti utan representation i parlamentet inte gavs tillfälle att medverka i valdebatterna inte strider mot kravet på opartiskhet i SVT:s och Sveriges Radios sändningstillstånd.

 

Domares yttrandefrihet

14 maj 2016

Här en artikel om domares yttrandefrihet som jag nu har publicerat i Arbetlinjer och långa linjer – Vänbok till Mats Kumlien, iUSTUS 2016.

Venedigkommissionen

25 april 2016

Läs här artikeln Venedigkommissionen – uppdrag, arbetssätt och resultat som Iain Cameron och jag har skrivit i  jubileumsboken Svensk Juristtidning 100 år, Iustus förlag, 2016.

Politisk information i skolan

05 februari 2016

Nyligen har jag lämnat utbildningsministern ett utredningsbetänkande (SOU 2016:4) Politisk information i skolan – ett led i demokratiuppdraget. En  länk SOU_2016_0004_R_ORG till pdf-filen finns här.

Regeringen och de statliga bolagen – konstitutionella synpunkter

30 juni 2015

Statliga bolag Läs här min rapport Regeringsformen (RF) som bedömningsgrund vid granskning av regeringens hantering av risker i statliga bolag som jag har skrivit för Riksrevisionen. Den gäller bl.a. styr- och ansvarskedjan i regeringsformen och budgetlagen m.m. på finansmaktens område.

Konstitutionella synpunkter på förvaltningen av regionala projektmedel

13 juni 2015

Läs här min rapport Konstitutionella synpunkter på förvaltningen av regionala projektmedel som jag har skrivit för Riksrevisionen. Den gäller bl.a. styr- och ansvarskedjan i regeringsformen och budgetlagen m.m. på finansmaktens område.

Decemberöverenskommelsen – en kommentar från rättsliga utgångspunkter

27 maj 2015

För en tid sedan gjorde jag en analys av Decemberöverenskommelsen utifrån rättsliga utgångspunkter. Den finns att läsa här. Decök

Thomas Thorild och tryckfriheten

04 februari 2015

Thomas Thorild och tryckfriheten är titeln på ett kort föredrag som jag höll på Bokmässan i Göteborg 2010. Det går nu att läsa här: Thorildföredraget